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颁布实施《四川省<中华人民共和国道路交通安全法>实施办法》的重大意义
作者:***    法制宣传来源:乐山交警支队    点击数:13552    更新时间:2007-1-22    

     一、颁布实施《四川省<中华人民共和国道路交通安全法>实施办法》的重大意义
    2005年11月25日,四川省第十届人民代表大会常务委员会第十八次会议审议通过了《四川省〈中华人民共和国道路交通安全法〉实施办法》(以下简称《实施办法》),将于2006年3月1日起正式施行。《实施办法》严格遵循上位法的立法精神和规定,紧密结合我省实际,总结了我省体改以来道路交通安全管理工作的实践经验,借鉴、吸收了国外、省外的先进做法,广泛征求了社会各界的意见,集思广益、与时俱进,具有较强的系统性、科学性和操作性。具体而言,《实施办法》进一步明确了地方各级人民政府、相关职能部门和企事业单位在道路交通安全管理工作中的职责任务;依据道路交通安全法及其实施条例,在车辆和驾驶员、道路通行、事故处理、法律责任和执法监督等方面增加了切合四川实际的规定;细化了道路交通安全违法行为罚款处罚具体执行标准;解决了城市占道临时停车泊位施划、管理以及机动车与非机动车、行人之间发生交通事故后如何减 轻损害赔偿责任等困扰基层执法的问题。《实施办法》的颁布实施,对于改善我省整体道路交通环境和交通安全状况,实现道路交通安全、有序、畅通,更好地保护人民群众的人身财产安全和利益,规范、引导广大交通参与者及其管理者的行为,提高道路交通安全管理水平和效能,必将发挥深远而重大的作用。
    二、制定的主要过程
    2004年5月17日,省十届人大常委会第二十六次主任会议将《实施办法》增补为2004年立法计划,启动了立法程序。
    2004年8月至2005年4月,省人大内司委在省内、省外广泛调研基础上,经过十余次反复修改、论证,形成了《实施办法(草案)》。2005年4月和5月,省十届人大常委会第十四次会议和第十五次会议两次审议了《实施办法(草案)》。进入统审阶段后,省人大法制委、法工委在认真研究常委会审议意见的基础上,梳理了法规中争议的焦点和立法工作的重点,再一次开展了一系列的调查研究工作。其间,通过省人大网站、四川日报等新闻媒体向社会公布了《实施办法(草案)》,公开征求广大公民、法人和其他组织的意见,共收到信件和传真74件,电子邮件89件,相关媒体也转送了20位热心读者的意见。同时,还组织召开了7个立法座谈会。成都市、德阳市、眉山市、彭州市人大的同志和成都市旅游客运中心、锦江区法院、交通工程驾校、成都市出租车管理处、四川省汽车运输成都公司、四川省财产保险公司等基层单位和管理相对人分别发表了意见。送三审的《实施办法(修改稿)》在内容、体例上吸收了好的意见,较一、二审草案有了较大改动。
    2005年11月25日,四川省第十届人大常委会第十八次会议表决通过了《实施办法》。
    三、《实施办法》的指导思想
    《实施办法》在起草过程中数易其稿,但始终坚持了以下指导思想:
    一是把握人民群众的道路交通安全需求,体现以人为本,坚持"安全、畅通"宗旨。 二是把握四川的特点、规律,体现地方特色。立足于针对我省道路交通安全需要,解决实际问题。三是把握道路交通安全工作的本质和内涵,体现道路交通管理工作的规范性、科学性。重在构建道路交通事故预防体系,强化源头治理,科学预防事故。四是把握立法的技术要求,体现国家法制统一。体例结构上不搞"大而全",条款力求精简,着重对上位法进行细化和补充,增强可操作性,便于实施。具体思路为:
    (一)通过立法落实《道路交通安全法》第一百二十三条的授权规定:即结合我省的实际情况,制定道路交通安全违法行为罚款处罚的具体执行标准。《道路交通安全法》立法时考虑到我国各地经济发展水平不平衡的现状,以及在法律有效期内我国经济发展的预期增长状况,对道路交通安全违法行为处罚数额设定了相差10倍的幅度。通过地方立法,结合四川经济发展水平,突出管理重点,确定我省对道路交通安全违法行为罚款处罚的具体执行标准,控制民警罚款处罚自由裁量权,是"规范执法行为,促进执法公正",实现"执法为民"的现实需要。
    (二)通过立法细化道路交通安全法及其配套法规、规章的有关规定。《道路交通安全法》及其配套法规、规章针对整个中国的道路交通环境而制定,在许多内容上较为原则。通过地方立法,结合我省实际情况,有针对性地加以细化,可以增强法的可操作性,有利于全面、准确贯彻实施道路交通安全法及其配套法规、规章。
    (三)通过地方立法进一步明确政府、相关职能部门和企事业单位在道路交通安全工作中的职责,建立道路交通安全工作长效机制。道路交通安全工作是一项涉及面很宽的社会系统工程,必须在政府统一领导下,各部门、单位各负其责,齐抓共管,才能真正搞好。近年来,党中央、国务院高度重视道路交通安全工作,对于预防和减少重特大道路交通事故,确保道路交通安全,发挥了十分重要的作用。通过地方立法,及时将"五整顿、三加强"工作主要内容纳入地方法规中,明确地方各级人民政府及相关部门,与道路交通安全有关的单位、企业在道路交通安全工作中的职责任务,对于建立我省道路交通安全工作长效机制,促进道路交通安全形势稳定好转,切实保护国家、公民生命财产安全,具有重大意义。
    (四)通过地方立法,总结、吸收交通安全管理工作中的经验,解决实际问题。在多年的道路交通安全管理工作实践中,我省总结出了很多预防交通事故、确保交通安全的措施,过去是通过部门文件、政府规章等在贯彻执行。通过地方立法,使这些成功经验上升为法规,可以促进道路交通安全管理工作法制化进程。
    (五)通过地方立法,处理好道路交通安全管理工作措施与相关法律规定之间的衔接问题。当前,我省部分地区实行了车辆入城证管理制度,这种做法在缓解城市道路供给与需求的矛盾、提高城市道路通行能力等方面成效显著。但《行政许可法》实施后,不能再通过发布规范性文件的方式对部分车辆进入城市中心区域进行限制。通过地方立法,赋予县级以上地方各级人民政府对部分车辆进入城市中心区域行驶的总量的控制权,可以有效解决车辆入城证制度于法无据的问题。
    四、交通安全综合治理
    为促进政府、政府职能部门及相关单位和个人承担起各自应承担的责任和义务,有效预防道路交通事故的发生,确保我省道路交通安全畅通,《实施办法》第四条规定:"县级以上地方各级人民政府应当建立健全道路交通安全责任制;建立健全公安、交通、安监、卫生、建设、农机、教育、工商、质监、规划、监察等部门共同参与的道路交通安全联系制度;组织制定道路交通安全管理五年规划和应对自然灾害、恶劣气象条件以及其他影响道路交通安全突发事件的应急预案;对在道路交通安全工作中作出突出贡献的个人和组织予以表彰和奖励。乡镇人民政府、城市街道办事处、应当督促辖区内的单位落实道路交通安全责任制、及时消除安全隐患。"第五条、第六条、第九条、第十六条、第十七条对职能部门、企事业单位等也做了相应的规定。
    五、道路交通安全管理规划
    由于道路交通参与者以及与道路交通有关的单位和个人的广泛性,制约道路交通管理工作的因素非常复杂。公路和城市道路的规划、建设,旅客和货物运输的组织,运输服务业的设置,以及电线电缆和管道的铺设,甚至整个行政区域的工农业布局,城市的生产、生活布局和区域产业政策,都对道路交通安全工作有很大的影响。因此,赋予县级以上地方各级人民政府制定并组织实施道路交通安全管理规划的职责,有利于统一思想和计划,顺利协调与道路交通安全工作有关的部门通力配合,共同做好道路交通安全工作。
    道路交通安全管理规划的内容主要包括交通方式结构发展规划、交通运行组织规划、公共交通发展规划、停车场建设及管理规划、自行车和行人交通管理规划、道路交通安全规划、交通系统设计与信号控制规划、公安交通管理控制指挥系统发展规划、交通管理机构及交通警察队伍建设发展规划等。
    按研究时限的不同,道路交通安全管理规划可分为近期规划、中期规划、远期规划。《实施办法》第四条规定的五年规划属近期规划,旨在督促政府有计划、有重点、分层次地解决当前道路交通安全的实际问题。
    六、非机动车管理
    我省非机动车保有量很大,尤其是电动自行车,近年来增长迅速。以成都市为例,仅去年一年就新增电动自行车27万余辆,到目前为止已达45万辆。目前全省还有大量的电动自行车和其他非机动车底数不清、情况不明,在治安和交通管理上存在较大隐患。但由于《道路交通安全法》第十八条授权省人民政府根据各地实际情况规定依法应当登记的非机动车的种类,因此有关非机动车管理的问题,仅在《实施办法》第八条、第二十三条中作了原则性的规定。目前,我局正积极向省政府法制办汇报,争取将非机动车登记种类、载人规定等问题纳入省政府明年的立法计划。
    七、道路交通安全信息管理
    根据我省存在大量道路交通安全违法人员拒不执行罚款处罚决定,一线执法民警在执法现场对机动车驾驶员以往的违法信息和累积记分无从知晓的情况,借鉴地方立法步伐较快的北京、江苏等省市的经验,在《实施办法》(草案)中,设立了机动车驾驶人安全信息卡制度。在省人大常委会第一次、第二次审议以及征求到的社会意见中,对我省设立机动车驾驶人安全信息卡制度存在两种截然相反的意见。省人大常委会最后采纳了省公安厅建议,即对于存在的管理方面的问题,一是通过完善目前正在建设中的道路交通安全违法行为处理信息系统加以解决;二是视情再作补充规定。为便于今后条件成熟时作补充规定,《实施办法》第十条留了一个"接口",即"公安机关交通管理部门应当完善道路交通安全信息管理制度"。
    八、违法行为的查询与告知
    近年来,随着经济的发展,道路交通管理的现代化水平不断提高,科技手段在道路交通管理中的应用日趋广泛。各地城市政府及其公安交通管理部门在市区的主要干道都相继设立了电子自动摄像、拍照系统等电子监控设施,用于监控机动车辆是否按照交通信号灯、交通标志和交通标线行驶、停放。在高速公路和城市快速路以及汽车专用道路等道路上,也安装了激光测试仪等电子监控设备,测量机动车是否超速。《道路交通安全法》第一百一十四条规定:"公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料,可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的,可以依照本法的规定依法予以处罚。"为提高道路交通安全信息管理水平,保障交通参与者的知情权及其合法利益,《实施办法》第十条规定:"公安机关交通管理部门应当完善道路交通安全信息管理制度。通过互联网、新闻媒体或者其他途径,发布道路交通安全违法信息,供机动车所有人、驾驶人或者管理人查询。公安机关交通管理部门及其交通警察发现机动车有未处理的违法行为记录的,应当按照车辆管理档案中记录的联系方式及时告知机动车所有人或者驾驶人。"
    九、临时停车泊位施划与管理
    当前,我国机动车增长速度很快,大中城市普遍存在机动车停车难的问题,严重影响了城市道路交通环境。为有效缓解城市停车难的问题,各大城市将加快公共停车场的建设作为解决城市停车问题,改善交通环境的主要方法之一。但是停车场的建设受传统规划建设模式、资金、施工时间、城市改造力度、扩建能力等的限制,短期内不能解决"停车难"的问题。与建设停车场相比,在道路上设置停车泊位不失为一种投入少,见效快的好方法。因此,《道路交通安全法》第三十三条规定,在城市道路范围内,在不影响行人、车辆通行的情况下 ,政府有关部门可以施划停车泊位。《道路交通安全法实施条例》第三十三条又进一步规定,城市人民政府有关部门可以在不影响行人、车辆通行的情况下,在城市道路上施划停车泊位,并规定停车泊位的使用时间。上述规定明确了在城市道路上可以施划停车泊位,但未确定主管部门。公安机关交通管理部门是道路交通安全管理主管部门,对道路交通的实际状况了解最全面也最权威,哪些道路的交通流量较少,哪些道路具备设置停车泊位的条件,随着条件的变化,哪些停车泊位应及时取消,只有公安机关交通管理部门最为熟悉。因此,《实施办法》第十二条规定:"县级以上公安机关交通管理部门在停车位不足的城市道路范围内,可以在不影响行人、车辆通行的情况下施划一个月至十二月不等期限的临时停车泊位,并向社会公告;发现已经施划的临时停车泊位影响行人、车辆通行时,应当及时将其取消。"
    十、公交优先车道
    《道路交通安全法》第三十七条确定了"专用车道"的通行规则。其立法原意是保障公交车优先通行,鼓励、倡导优先发展公共交通方式,以减少城市车辆通行总量,缓解城市道路交通拥堵。北京市于1997年设置了公共交通专用车道。除北京外,我国其他省市大都设置的是公交优先车道。成都亦如此,几年前就在道路上划设了公交优先车道,设置了公交优先通行标志。为巩固这一管理举措,《实施办法》第十四条规定:"城市道路划设的公交车优先通行车道,其他机动车遇公交车时应当让行。"
    十一、交通安全设施
    交通安全设施属于道路的基础设施,它对于减轻事故的严重程度,排除各种纵、横向干扰,提高道路服务水平,提供视线诱导,改善道路景观等起着重要作用。
    交通安全设施主要包括:安全护栏及相关的防撞缓冲设施、防眩设施、隔离封闭设施和视线诱导设施等。
    在道路交通活动中,交通参与者要接受来自方方面面的信息,在处置上有时会出现差错,此时完备有效的交通安全设施的保护作用就显得特别重要。据此,《实施办法》第十六条规定:"道路管理和养护部门,应当根据国家和行业标准,设置并维护符合安全要求的道路交通安全设施。"
    十二、占道施工
    占道施工等非交通占道行为对正常的交通秩序影响较大,有时还需要中断交通,是造成交通拥堵和事故的诱发原因之一,必然会影响群众的正常交通和生活。因此,道路交通安全法规定对于影响交通安全的占道施工,必须征得公安机关交通管理部门的同意。为保障施工作业人员的安全,确保通行占道施工路段的车辆有足够的距离采取制动、减速措施,《实施办法》第十七条规定:"占用道路施工作业的单位及人员,白天应当在距来车方向不少于50米的地点设置明显的道路施工安全标志;夜间在距来车方向不少于100米的地点设置反光标志,施工作业人员应当穿戴反光服饰。"
    十三、非交通占用机动车道
    满足人们的通行需求是道路的基本功能。非交通活动占用道路,是指当事人使用道路进行通行以外的活动,也就是说当事人以非通行为目的而使用道路。《道路交通安全法》第三十一条规定,"未经许可,任何单位和个人不得占用道路从事非交通活动。"考虑到生活中非交通行为占用道路的情形并不能完全避免,所以设置了前置许可条件,而没有完全禁止,如经相关部门批准是允许占用道路维护作业的。近年来,在我省一些城市道路上,出现了行人在机动车道上发放、兜售物品,索要财物等影响道路交通秩序,危及道路交通安全,同时也影响城市形象的行为。据此,《实施办法》第二十四条规定:"任何人不得在机动车道上索要、兜售、发放物品。"
    十四、伤员救治
    救治交通事故伤员的方式和途径直接关系到伤员的生存机会和此后的生活质量。《实施办法》第二十五条规定:"县级以上地方各级人民政府,应当组织公安、交通、安监、卫生、建设、农机等部门,共同制定道路交通事故紧急救援预案。发生道路交通安全事故,造成人员伤亡时,市(州)、县(市、区)人民政府或者相关部门负责人应当根据事故等级,到现场指挥救援,组织善后处理工作。医疗机构在接到救援道路交通事故伤员的请求或者接到急救指挥中心、卫生行政管理部门通知后,应当及时组织实施医疗救治,不得推诿、拒绝。因医务人员、技术或设备条件限制无法实施正常救护的,应当派出医护人员护送伤员到有条件的医疗机构。"
    十五、移动事故现场车辆
    交通事故现场勘查完毕后,对于事故现场车辆和遗留物,必须迅速予以清理,以便尽快恢复交通。根据《道路交通安全法》第七十二条第一款和《道路交通安全法实施条例》第八十九条第三款的规定,组织清理现场,恢复交通是公安机关交通管理部门的法定职责。交通事故当事人有义务在公安机关交通管理部门的组织下,按照公安机关交通管理部门现场勘查指挥人员的要求及时将车辆移至不妨碍交通的地方,并接收、保管现场遗留物。对于拒不服从、无力实施移动事故现场车辆以及影响其他交通参与者通行,造成交通堵塞的情形,公安机关交通管理部门可以代为当事人通知有关单位将车辆移至不妨碍交通的地方,并清理现场,所需费用由当事人承担。对于因收集证据需要而扣留的事故车辆,为确保检验、鉴定效果,则不能采取驶离的方式予以移动。《实施办法》第二十六条规定:"公安机关交通管理部门对道路交通事故现场勘查完毕后,当事人应当及时将车辆移至不妨碍交通的地方。当事人拒不服从、无力实施或者影响公众利益的紧急情况下,公安机关交通管理部门可以代为当事人通知有关单位将车辆移至不妨碍交通的地方,并清理现场,所需费用由当事人承担"。
    十六、推定认责
    交通事故现场处于露天和交通环境中,很容易因天气等自然环境及车辆、行人通行等人为因素而改变。《道路交通安全法实施条例》规定了当事人逃逸和当事人故意破坏、伪造现场、毁灭证据场合的事故责任认定规则。而对于当事人未认真履行《道路交通安全法》赋予其立即停车、保护现场、迅速报案义务致使事故现场发生改变,事故事实无法查清的情况则未作规定。依据1991年国务院颁布的《道路交通事故处理办法》(现已被废止)的相关条文精神,结合交通事故处理实际情况,《实施办法》第二十八条规定:"发生道路交通事故后,一方当事人未立即停车、不保护现场,或者有条件报案而不及时报案,致使事故基本事实无法查清的,承担全部责任。各方当事人均有上述行为之一的,共同承担责任。"
    十七、减轻机动车一方的责任
    《道路交通安全法》第七十六条第一款(二)项"减轻机动车一方的责任"的规定,是《道路交通安全法》实施后备受社会各界广泛关注,争议不休的一个问题。目前,各省市相继出台的地方性法规均对"减轻"二字作了细化规定。上海市专门就此问题制定出台了单项法规。我省《实施办法》在起草过程中,坚持了《道路交通安全法》第76条第一款(二)项的立法原意,认真征求了我省司法机关的意见,研究了最高人民法院有关人身损害赔偿的司法解释,借鉴了兄弟省、市经验,同时,考虑到逻辑上的清晰问题,就"减轻机动车一方责任"作了细化规定。即《实施办法》第二十九条规定:"机动车与非机动车、行人之间发生交通事故,造成人身作亡、财产损失的,由保险公司在机动车第三者责任强制保险限额内予以赔偿。超过责任限额的部分,由机动车一方承担赔偿责任;但是,有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规,机动车驾驶人已经采取必要处置措施的,机动车一方按照下列方式承担赔偿责任:
    (一)机动车负事故主要责任的,由机动车一方承担80%的赔偿责任;
    (二)机动车负事故同等责任的,由机动车一方承担60%的赔偿责任;
    (三)机动车负事故次要责任的,由机动车一方承担40%的赔偿责任。
    (四)机动车没有事故责任的,道路交通事故发生在高速公路等封闭道路上,由机动车一方承担5%的赔偿责任,且赔偿额度最高不超过1万元;道路交通事故发生在其他道路上,由机动车一方承担10%的赔偿责任,且赔偿额度最高不超过2万元。"
    十八、罚款处罚执行标准
    《实施办法》在罚款处罚执行标准上秉承了《道路交通安全法》以教育为主,突出管理重点这一管理理念。同时,在具体设置上还考虑了以下几个方面的因素:
    (一)突出管理重点,对与道路交通安全密切相关的违法行为,施以重罚。如《实施办法》第三十二条(一)、(二)、(三)、(四)、(五)、(六)、(七)项的规定和第三十九条的规定。
    (二)符合四川的经济发展水平。在法律规定的幅度内以中
等偏下为基准。
    (三)缩小执法民警的自由裁量权。《实施办法》授予执法民警的自由裁量权,一般只有50元的幅度,既维护了法律的统一性,避免同一种违法行为受到处罚差异过大的问题,又给了执法民警视情区别对待的空间,符合立法精神。如《实施办法》第三十四条、三十五条、三十六条的规定。
    (四)本着实事求是的精神,考虑到现实生活中限速标志设置情况及在不同道路上超速行为的实际危害,对违反速度管理规定行为的处罚进行了细化,如《实施办法》第四十一条的规定。
    十九、关于残疾人、校车等情况的规定
    残疾人作为社会特殊群体,理应得到社会关爱。早在1994年通过的《四川省<中华人民共和国残疾人保障法>实施办法》中就已经规定:"残疾人专用车在公共场所免费存放"。但在具体执行中,难以落到实处。从建设社会主义和谐社会、经济社会发展的前瞻性以及与国际惯例接轨等综合因素考虑,《实施办法》第十三条规定:"公共停车场应当按照方便和照顾的原则设置残疾人专用停车位,供残疾人免费停放。"
    近年来,我省各级公安机关交通管理部门通过加大对学校周边地区道路交通环境的整治力度和派遣民警深入学校开展形式多样的宣传教育活动,大大改善了学校周边地区的交通秩序和提高了广大师生的道路交通安全意识,但涉及校车的事故仍时有发生。学生是祖国的未来和希望,校车事故无论等级大小,都是 社会关注的热点,我省在地方立法时非常重视这一问题。为保护校车的安全,减少校车事故发生,《实施办法》第七条第三款规定,载运幼儿园、中小学生的校车,应当在车身和车厢前后明显位置喷涂"校车"字样,以提醒其他车辆高度注意。考虑到幼儿、中小学学生的行为能力和安全问题,《实施办法》第二十二条规定:"载运幼儿园、中小学生的校车不得超过核载人数,应当随车配备监护人员。"
    此外,就近年来新出现的"电子狗"、"自动翻牌器"、"眩目侧灯"等违害道路交通安全的行为,本《实施办法》第七条也作了相应的规定。即:"上道路行驶的机动车,应当符合下列规定:  
    (一)在规定位置悬挂号牌,不得倒置或者安装两副以上号牌;
    (二)不得擅自安装、使用妨碍行人和其他车辆安全通行的照明、音响等装置;
    (四)不得安装和使用干扰交通技术监控设备的装置"。
    二十、我省公安机关交通管理部门如何贯彻实施《实施办法》
《实施办法》颁布后,为保证2006年3月1日顺利实施,各级公安机关交通管理部门要从下面几个方面做好贯彻实施工作:
    (一)采取多种形式,做好《实施办法》的宣传工作。各级公安机关交通管理部门要结合"五进"宣传通过报纸、广播、电视等多种形式,宣传《实施办法》的意义、主要内容,让广大人民群众和社会各界了解、正确运用,依法参与道路交通活动,监督公安机关的服务与执法。
    (二)组织好学习、培训工作。各级公安机关要组织广大交通警察认真学习《实施办法》。要将《实施办法》列入公安机关交通管理部门"大练兵"培训计划。我局将举办《实施办法》培训班,各级公安机关交通管理部门也要采取多种形式对交通民警进行培训和考试,使广大交通警察尽快熟悉和掌握该法的精神实质和基本内容,提高广大交通警察的业务素质,强化法治意识。
    (三)严格执行《实施办法》。《实施办法》正式实施后,各级公安机关交通管理部门及其交通警察在道路交通安全管理工作中,一定要严格依法办事,维护法律的权威性、统一性,遵循法定程序,提高服务质量,切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。
    (四)以贯彻实施《实施办法》为契机,全面完善和加强公安机关交通管理部门行政执法工作。要通过实施《实施办法》,进一步加强道路交通安全立法工作、执法工作和执法监督工作。切实提高公安机关交通管理部门依法行政的能力和水平,积极履行管理职责。

 

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